財建〔2015〕1062號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：

近年來，各級財政探索政府投資基金等市場化方式支持產(chǎn)業(yè)，有效引導(dǎo)了社會資本投向，促進(jìn)了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也存在投向分散、運作不規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制不完善等問題。為貫徹落實十八屆五中全會通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》關(guān)于“發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動社會資本參與投資”等精神，規(guī)范有序推進(jìn)相關(guān)工作，根據(jù)《政府投資基金管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號），現(xiàn)就財政資金注資設(shè)立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出以下指導(dǎo)意見：

一、指導(dǎo)思想、總體要求及基本原則

（一）指導(dǎo)思想。

規(guī)范有序運用政府投資基金方式推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）總體要求。

使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。協(xié)調(diào)好財政資金杠桿放大作用和多種所有制資本相互促進(jìn)作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計，堅持市場化運作，規(guī)范有序推進(jìn)，推動解決產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的資金、市場、技術(shù)等瓶頸制約。

（三）基本原則。

——聚焦重點產(chǎn)業(yè)。區(qū)分產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，明確特定政策目標(biāo)，在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上確定財政資金投入方式和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府投資基金設(shè)立方案，解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。

——堅持市場化運作。按照法律法規(guī)和市場通行做法明確工作機(jī)制，遵循市場規(guī)則，實行專業(yè)化管理，同時注重充分發(fā)揮社會資本作用。在確保有效監(jiān)督指導(dǎo)的同時，基金機(jī)構(gòu)設(shè)置盡可能精簡，提高效率。

——切實履行出資人職責(zé)。財政部門根據(jù)同級政府授權(quán)，切實履行對財政資金注資的政府投資基金的出資人職責(zé)。通過合理設(shè)計基金設(shè)立方案及財政出資讓利措施、選好基金管理公司或團(tuán)隊等，充分發(fā)揮政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)的作用。

二、合理運用政府投資基金聚焦支持重點產(chǎn)業(yè)

財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)針對宏觀經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定問題，加強(qiáng)政策頂層設(shè)計、明確基金定位、合理控制規(guī)模，規(guī)范有序推進(jìn)。

（一）精準(zhǔn)定位、聚焦重點。公共財政運用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè)，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。具體按照《政府投資基金暫行管理辦法》有關(guān)規(guī)定，限定支持領(lǐng)域。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要支持外部性強(qiáng)、基礎(chǔ)性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長。各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合上述定位，以及國家、地方產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展規(guī)劃聚焦作用的特定領(lǐng)域。

（二）問題導(dǎo)向、分類施策。針對產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，相機(jī)采取創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式予以支持。其中：對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)，可通過創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，加強(qiáng)資金、技術(shù)和市場相融合。對集成電路等戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)龍頭企業(yè)，可通過產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重點突破和跨越發(fā)展。

（三）加強(qiáng)引導(dǎo)、有序推進(jìn)。通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排對政府投資基金注資，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會資金投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。同時，要合理控制政府投資基金規(guī)模，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性特點和要求，適時調(diào)整政府投資基金作用的領(lǐng)域；對市場能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要及時退出。

三、規(guī)范設(shè)立運作支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金

財政資金注資設(shè)立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)，要堅持市場化運作、專業(yè)化管理，以實現(xiàn)基金良性運營?；鸬脑O(shè)立和運作，應(yīng)當(dāng)遵守契約精神，依法依規(guī)推進(jìn)，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)。

（一）設(shè)立市場化的基金實體。結(jié)合政府投資基金定位、社會出資人意愿等，設(shè)立公司制、合伙制等市場化基金實體，堅持所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。原則上不設(shè)立事業(yè)單位形式的政府投資基金；已設(shè)立事業(yè)單位形式基金的應(yīng)當(dāng)積極向企業(yè)轉(zhuǎn)制，不能轉(zhuǎn)制的應(yīng)當(dāng)選聘專業(yè)管理團(tuán)隊，提高市場化管理水平。

（二）建立多元化的出資結(jié)構(gòu)。結(jié)合政府投資基金政策目標(biāo)，廣泛吸引社會出資，形成多元化出資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、形成各方出資合理制衡，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。結(jié)合財力可能、基金定位、募資難度等確定財政資金注資上限，并根據(jù)有關(guān)章程、協(xié)議及基金投資進(jìn)度等分期到位。

（三）堅持專業(yè)化投資運營。財政資金注資設(shè)立的政府投資基金，原則上委托市場化基金管理公司管理，并通過委托管理協(xié)議等約定主要投資領(lǐng)域和投資階段。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，可適當(dāng)布局產(chǎn)業(yè)上下游環(huán)節(jié)。

（四）建立適時退出機(jī)制。財政資金注資設(shè)立政府投資基金形成的股權(quán)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并按照章程約定的條件退出。財政出資原則在基金存續(xù)期滿后退出，存續(xù)期內(nèi)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也可考慮通過預(yù)設(shè)股權(quán)回購機(jī)制等方式適時退出。

四、切實履行財政資金出資人職責(zé)

財政部門作為財政資金管理部門，根據(jù)本級人民政府授權(quán)，并依照法律法規(guī)以及基金章程、合伙人協(xié)議等，切實履行對財政資金注資政府投資基金的出資人職責(zé)，促進(jìn)支持產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)實現(xiàn)，保障出資人權(quán)益。

（一）深入研究基金設(shè)立方案。確需設(shè)立支持產(chǎn)業(yè)的政府投資基金，財政部門應(yīng)當(dāng)主動研究設(shè)立方案，結(jié)合擬支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，明確基金設(shè)立形式、運作機(jī)制、財政出資比例、讓利措施等問題，同時發(fā)揮行業(yè)主管部門在行業(yè)政策及投向等方面的指導(dǎo)作用，明確引導(dǎo)基金投資結(jié)構(gòu)、中長期目標(biāo)等，由財政部門或財政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報同級人民政府審批。

（二）選定績優(yōu)基金管理公司或團(tuán)隊。選擇政府投資基金管理公司或團(tuán)隊要綜合考慮團(tuán)隊募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等，預(yù)設(shè)好前置條件，確保專注管理。同時，設(shè)定合理的激勵約束機(jī)制，主要是確定合理的管理費和績效獎勵、要求基金管理公司或團(tuán)隊對引導(dǎo)基金認(rèn)繳出資、將對其績效評價與管理費等掛鉤等，促使基金管理公司或團(tuán)隊不斷提高管理水平。

（三）合理確定財政出資讓利措施。財政資金注資設(shè)立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著眼政策目標(biāo)，堅持風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。財政出資原則上與社會出資同股同權(quán)。對于“市場失靈”突出的領(lǐng)域，設(shè)立基金可以采取向社會出資人讓渡部分分紅等讓利措施，但必須控制財政風(fēng)險，并確保市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。

（四）依法行使出資人權(quán)利。財政部門與其他出資人共同簽訂政府投資基金章程、合伙人協(xié)議等，明晰各方責(zé)權(quán)利；同時，按照有關(guān)協(xié)議約定委派董事或理事、監(jiān)事等，依法依規(guī)參與基金內(nèi)部治理，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)，保障出資權(quán)益。

（五）適時進(jìn)行考核評價。財政資金控股的政府投資基金應(yīng)當(dāng)納入公共財政考核評價體系，定期對基金支持產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評估；對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權(quán)有關(guān)部門（機(jī)構(gòu)）按照公共性原則對財政出資進(jìn)行考核評價。

五、積極營造政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境

財政資金新注資設(shè)立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要按照本意見要求規(guī)范推進(jìn)。已注資的基金如具備條件，應(yīng)當(dāng)在出資人自愿協(xié)商一致的前提下，按照本意見調(diào)整完善運作機(jī)制。財政部門應(yīng)對所注資基金加強(qiáng)統(tǒng)籌，完善機(jī)制，營造良好環(huán)境，促使更好發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效應(yīng)。

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌合作。中央和地方財政資金注資的投向相近的政府投資基金，應(yīng)加強(qiáng)合作，通過互相參股、聯(lián)合投資等方式發(fā)揮合力。同時，財政資金也可參股一些產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)起設(shè)立的基金，扶優(yōu)扶強(qiáng)，推動產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。探索建立財政資金注資政府投資基金的統(tǒng)計分析、考核評價、董事及監(jiān)事委派、風(fēng)險控制等體系。同時，加強(qiáng)與有關(guān)部門和單位的合作，推動建立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政策作用的有效發(fā)揮。

（三）強(qiáng)化政策支撐。對符合國有股轉(zhuǎn)持豁免、稅收減免等規(guī)定的基金，要用足用好政策。同時，積極研究促進(jìn)政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對有關(guān)基金的融資支持力度，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的國有企業(yè)對基金出資。

（四）完善支持方式。按照財稅改革和構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦及科技優(yōu)勢等實際情況，積極探索完善保險補(bǔ)償、PPP、融資擔(dān)保等市場化支持方式，形成政策合力共同支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

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　　2015年12月25日